Het debat rond de betaalbaarheid van de pensioenen verengt zich grotendeels tot de wettelijke pensioenen, terwijl de betaalbaarheid van de aanvullende pensioenen nauwelijks aandacht krijgt. Nochtans heeft een toename van deze pensioenen eveneens belangrijke gevolgen voor de overheidsfinanciën. De reden hiervoor is dat aanvullende pensioenen van een (para)fiscaal gunstregime genieten, wat leidt tot minder belastinginkomsten. In dit rapport berekenen we de totale impact van de (para)fiscale subsidiëring van tweedepijlerpensioenen op de overheidsfinanciën.
Om aanvullende pensioenen te promoten, worden deze sinds jaar en dag (para)fiscaal bevoordeeld. In grote lijnen ziet dit voordeel er als volgt uit. Een storting in een aanvullend pensioenproduct wordt minder belast dan eenzelfde bedrag dat wordt uitgekeerd als beroepsinkomen en dat vervolgens wordt belegd in een standaard spaarproduct. Ook de interesten die worden gegenereerd op de opgebouwde reserves zijn vrijgesteld van belasting terwijl die van een standaard spaarproduct wel worden belast. Iemand die een deel van zijn nettoloon opzijzet voor de oude dag zal dus minder reserves opbouwen dan iemand die dit doet via een aanvullende pensioenregeling. Bij opname van het aanvullend pensioen is er wel een belasting terwijl het opnemen van opgespaard geld belastingvrij is. Deze belasting bij opname compenseert deels – maar zeker niet volledig – het (para)fiscale voordeel van aanvullende pensioenen tijdens de opbouwfase.
Het toekennen van (para)fiscale voordelen voor aanvullende pensioenopbouw leidt voor de overheid tot minderontvangsten. Omdat deze minderontvangsten vergelijkbaar zijn met bijkomende uitgaven, worden ze in de literatuur aangeduid als belastinguitgaven (tax expenditures). Tot nog toe was er onvoldoende geweten over de omvang van de belastinguitgaven voor de tweede pensioenpijler. Deze working paper brengt hierin verandering en geeft voor de eerste keer – op vraag van de beleidscel van de Minister van Pensioenen – een volledig overzicht van de budgettaire kosten voor aanvullende pensioenen uit de tweede pijler. De belastinguitgaven voor de derde pensioenpijler (met onder meer het pensioensparen) worden niet berekend.
Als tweedepijlerpensioenen zouden worden belast volgens het algemeen belastingstelsel en dit geen impact zou hebben op het totale bedrag van de storting, dan zou dit de overheid in 2018 3,35 miljard euro aan extra inkomsten hebben opgeleverd: 2,1 miljard euro bij werknemers en 1,26 miljard euro bij zelfstandigen. Stel dat het niet langer toekennen van de belastingvoordelen wel een impact heeft op het gedrag van werkgevers en zij de hogere belasting zouden compenseren door een lager bedrag te storten voor hun werknemers (zodat hun totale loonkosten dezelfde blijven), dan dalen de belastinguitgaven voor werknemersregelingen van 2,1 miljard euro naar 1,57 miljard euro. Afhankelijk van de gehanteerde meetmethode wordt het totaal aan belastinguitgaven voor de tweede pensioenpijler bijgevolg geraamd op 3,35 miljard euro of 2,82 miljard euro in 2018.
De getoonde bedragen zijn niet in steen gebeiteld maar worden daarentegen beïnvloed door methodologische keuzes en door een aantal hypotheses die worden gemaakt omwille van onvolledige gegevens. Toekomstig onderzoek kan deze studie dan ook verfijnen en uitbreiden op vier domeinen. Ten eerste moet de in deze studie gebruikte kasstroombenadering worden aangevuld met de actuele waarde benadering. Ten tweede neemt toekomstig onderzoek idealiter ook de derde pijler op in de berekeningen. Verder onderzoek dient zich, ten derde, te baseren op specifiek aangevraagde microdata zodat de resultaten minder afhankelijk zijn van de gehanteerde hypotheses. Ten slotte worden de in deze paper getoonde macroberekeningen best aangevuld met analyses op microniveau. We weten dat aanvullende pensioenen erg ongelijk verdeeld zijn. De vraag is hoe zich dat vertaalt naar ongelijkheid in de toegekende belastingvoordelen.
