In dit rapport ligt de onderzoeksfocus op de organisatie van inspraakprocessen. Inspraakprocessen worden hier gedefinieerd als door de overheid ingerichte processen waarbij burgers en/of organisaties hun mening kunnen geven over te voeren beleid. In het gehanteerde model staat het proces centraal vanuit de idee dat met een intensief proces ook in de moeilijkste beleidssituaties goede resultaten geboekt kunnen worden. Contextuele factoren zoals conflictintensiteit en mate van vertrouwen in de overheid spelen immers wel een rol in hoe inspraakprocessen zich ontwikkelen, maar hebben geen determinerende rol ten aanzien van het resultaat. De intensiteit van het proces is van groter belang (Beierle & Cayford, 2002). Een goede procesvoering is dan noodzakelijk. Dit perspectief werd als uitgangspunt genomen bij de studie van drie piloot cases. In het kader van de ontwikkeling van het Natuurrichtplan Demervallei tussen Diest en Aarschot werden twee inspraakprocessen bestudeerd, met name een stuurgroep met vertegenwoordigers van lokale besturen en betrokken sectoren, en een openbaar onderzoek waaraan het brede publiek kon deelnemen. De derde case betreft een inspraakproces in de vorm van ‘cadmiumworkshops’ met burgers, lokale intermediairen, lokale bestuurders, en lokale en Vlaamse ambtenaren in het kader van de ontwikkeling van het ‘Plan Noorderkempen’, een lokaal gezondheidsplan dat moet bijdragen aan een daling van de invloed van zware metalen op de gezondheid van de inwoners van de Noorderkempen.
Het onderzoek geeft aan dat een intensieve procesvoering bijdraagt aan goede resultaten. Een goed doordacht procesontwerp en een intensief procesmanagement met ruimte voor improvisatie zijn van groot belang. Zeker in een context van afhankelijkheid ten aanzien van de deelnemers aan het inspraakproces is het aangewezen de nodige tijd en energie te steken in de voorbereiding en begeleiding van het proces. Oog hebben voor het perspectief, de bekommernissen en het welbevinden van de deelnemers, en het proces zo vorm geven dat deelnemers zich veilig voelen, zonder dat andere kwaliteitscriteria zoals voortgang en inhoudelijke diepgang in het gedrang komen, is cruciaal. Het stimuleren van een actieve betrokkenheid van de deelnemers en ervoor zorgen dat er voldoende ruimte voor interactie is binnen de vooraf afgebakende beleidskaders, zodat deelnemers mee kunnen denken én doen, is erg belangrijk bij de procesorganisatie.
De doelstellingen die men als overheid nastreeft, vormen de basis van het procesdesign en -management. Wil men de meedenkkracht van burgers activeren? Wil men nieuwe inzichten en perspectieven genereren met betrekking tot een bepaalde problematiek? Wil men actieve betrokkenheid van individuele burgers en/of maatschappelijke partijen bij de uitvoering van beleidsmaatregels? In het geval van de ‘cadmiumworkshops’ wilde men in eerste instantie een lokaal partnership en actieve lokale betrokkenheid stimuleren en ontwikkelen. Bij de stuurgroep van het Natuurrichtplan wilde men vermijden dat er een negatief draagvlak zou ontstaan ten aanzien van een overheidsplan, en het openbaar onderzoek zag men vanuit ambtelijke hoek als een soort inhoudelijke en ‘draagvlak’toets in een late fase van het planproces. De ambtelijke doelstellingen ten aanzien van inspraakprocessen kunnen dus nogal eens verschillen. In de eerste case (cadmiumworkshops) was er sprake van een sterke procesoriëntatie vanuit ambtelijke hoek, in tegenstelling tot de andere inspraakprocessen, waar het product/plan voorop stond.
De ambtelijke doelstellingen zullen bovendien vaak afwijken van die van de deelnemers, of van de politiek verantwoordelijken. De meest succesvolle processen lijken die waar de verwachtingen van de verschillende groepen in belangrijke mate op elkaar afgestemd geraken, zodat het resultaat “voor elk wat wils” oplevert. Sommige vormen van inspraak, zoals het openbaar onderzoek, lenen zich minder goed tot het afstemmen van verwachtingen.
Het onderzoek geeft verder ook aan dat de mate van autonomie die de (ambtelijke) procesbegeleider geniet impact heeft op de procesorganisatie en op de resultaten. Wanneer er sprake is van een groot ambtelijk engagement, alsook de nodige kennis en expertise ter zake, dan lijkt een grote ambtelijke autonomie bij te dragen aan goede resultaten. Er kan een proces op maat worden ontwikkeld, waarbij men maximaal rekening kan houden met de beleidssituatie, met de eigen doelstellingen en met de verwachtingen van de deelnemers. Wanneer er sprake is van een heel erg beperkte autonomie, bijvoorbeeld wanneer het gebruik van een specifiek inspraakinstrument van bovenaf wordt opgelegd, dan is er in veel mindere mate de mogelijkheid om het proces op maat vorm te geven, en wordt er vanuit de procesbegeleiding veel minder gereflecteerd over een optimale procesorganisatie. Dit zal dan ook leiden tot minder goede resultaten. Ten slotte, wanneer er sprake is van een eerder beperkte ambtelijke autonomie, dan kan dit toch nog relatief goede resultaten opleveren, mits een intensief procesdesign en –management. In dat geval moeten er echter voldoende incentives zijn om het proces op een dergelijke wijze vorm te geven. In het geval van de stuurgroep zorgde het van bovenaf opleggen van specifieke procesregels zoals de consensusregel, in combinatie met bestuurlijk engagement en een vrij intensief procesmanagement ervoor dat er toch nog relatief goede resultaten werden geboekt, met name op vlak van deelnemertevredenheid. Andere resultaatsgebieden werden echter slechts in mindere mate bediend.
In de loop van het onderzoek werd ook duidelijk dat procesregels (wie kan er deelnemen, over wat wordt er gepraat, hoe komen we to beslissingen, etc.) een belangrijke impact kunnen hebben op het procesverloop en op de resultaten. Uit deze studie blijkt evenwel dat openheid van de procesregels niet altijd tot goede resultaten leidt, en dit is in tegenspraak met een aantal normatieve assumpties uit de literatuur rond interactief beleid (Van Damme & Brans, 2008a). Zo lijkt een eerder gesloten beleidsruimte in een aantal gevallen erg functioneel te zijn. Open informatie- en interactieregels lijken dan weer de uitzondering op de regel te zijn. Toegankelijke informatie, een open houding, en meerzijdige en intensieve interactie dragen bij aan goede resultaten.
We stelden ons verder ook de vraag wat de relatie is tussen procesregels en procesmanagement, aangezien beide op elkaar inspelen. De procesregels kunnen bij grote vrijheidsgraden vorm krijgen vanuit het procesmanagement, waarbij de regels kunnen afgestemd worden op de beleidssituatie, terwijl bij kleine vrijheidsgraden de procesregels harde kaders vormen die moeten opgenomen worden in het procesmanagement, zonder dat er sprake is van afstemming op de beleidssituatie. In de ene situatie zal het zwaartepunt dan ook liggen bij de procesregels, in de andere bij het procesmanagement.
Wat het normatieve luik betreft, mogen we concluderen dat er sprake is van spanningsvelden tussen de verschillende procescriteria (veiligheid, voortgang, transparantie en inhoudelijke diepgang). Niet alle criteria kunnen in dezelfde mate bediend worden. Zo is er vaak een spanning tussen veiligheid en voortgang. In de stuurgroep en de cadmiumworkshops moest de voortgang telkens wijken voor de veiligheidsnorm. Dit verbaast niet gezien de afhankelijkheidsrelatie van de initiatiefnemer ten aanzien van de deelnemers. In het openbaar onderzoek, dat plaatsvond in een erg late fase van het planproces, staat voortgang duidelijk voorop. Verder blijkt dat, wanneer we bij de deelnemers naar tevredenheid peilen omtrent de verschillende procescriteria, er een grote variëteit is in procesbeleving. Terwijl bijvoorbeeld de ene deelnemer aangeeft dat het proces onvoldoende inhoudelijke diepgang kent maar voldoende vaart, ervaart een andere deelnemers net het tegenovergestelde. Ook hier zal vanuit het procesmanagement rekening mee gehouden moeten worden.
Deze piloot case studies hebben een aanzet gegeven in de discussie over een (meer) optimale organisatie van inspraak. Duidelijk is alvast dat er een spanningsveld is tussen inzetten op de professionaliteit van ambtelijke procesbegeleiders, op autonomie en grote vrijheidsgraden enerzijds, en het vastleggen van de manier van inspraak van bovenaf, anderzijds. Bijkomend onderzoek moet verder duidelijk maken op welke manier en in welke situaties de kwaliteit van inspraakprocessen best gewaarborgd kan worden.
